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第二，建议统一文书管理。

{19}行政管理中的行政争议不可避免，关键的是如何及时公正化解纷争。还应当藉2014年修订的《行政诉讼法》新增第18条第2款规定的管辖改革为突破口，通过中央与最高司法机关在顶层设计上的互动，地方审判机关与地方党政机关在独立审判上的互动，行政审判业务部门与其他业务部门在审判质效上的互动，将现行体制和机制对行政审判纵深改革带来的负面影响降到最低限度。

[11]有学者认为，管辖制度改革是作为设立行政法院制度的后备之选，对此笔者不敢苟同，行政法院制度设计涉及的内容更为复杂和广泛，包括行政审判体制的各个方面，而管辖制度作为行政诉讼制度的子系统，更为本质的是案件应当由什么地域的法院来管辖的问题。但提高审级也产生了诸多问题，最突出的就是中级和高级人民法院受理案件数量激增，社会矛盾纠纷解决的层级上移，地级市和省会城市面临的诉访压力增加。民事诉讼在协议管辖中赋予了当事人选择管辖权，而行政诉讼则不然，除对限制人身自由的行政强制措施赋予原告管辖选择权外，《行政诉讼法》包括相关司法解释再无原告管辖选择权的规定。{39}围绕管辖改革的探索，旨在表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统有现实必要性和实践可行性，{40}如果从实现行政诉讼制度的目的来看，跨区域管辖改革的目的就是打破行政区划对行政审判可能造成的影响，从而真正使行政审判从失信和乏力的夹缝中走出来，{41}通过中央与最高司法机关在顶层设计上的互动，地方审判机关与地方党政机关在独立审判上的互动，行政审判业务部门与其他业务部门在审判质效上的互动，让党政机关和司法机关自身真正尊重和敬畏行政审判的权威与公正。我国并非没有设置行政法院的历史，当下的实践是在为未来奠基，现行探索实践的每一项制度都是结合现实需要而摸索总结出来的，不能否定其存在的特殊历史含义。

【摘要】 行政审判体制虽建基于民事审判之上，但其本质构造和诉讼目的等多个方面都与民事诉讼存在着本质区别。[1]为实现行政区域和司法管辖区域的分离，行政案件跨区域管辖改革作为省级统管完成之前的过渡性安排，承载着开启行政审判体制改革破冰之旅的历史使命。（2）提交裁决期间监察建议的效力和履行的问题。

正当程序 引言 2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式通过施行，这不仅标志着我国监察体制改革取得重大进展，也为全面深化国家监察体制改革拉开序幕。基于监察建议作为监察机关职权行为的法律地位以及其作为监察处置权的本质属性，一方面，监察建议并不是双方、双向性行为，监察机关与被建议单位之间也不是协商关系。持第一种观点者较少，主要观点是，检察建议是检察机关法律监督权的重要组成部分[6]，是检察机关的法定方式[7]。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

因此，我们以为事前审批效果更佳。尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任，但是在触发前提上监察建议（无正当理由拒不采纳）比监察处理决定（拒不执行）更为严格，这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。

（4）严重违反法定程序，影响公正处理的。2.监察对象如何救济的问题。其中，有权提出监察建议的主要是独立一级监察委员会，派驻机构则需根据管理权限和授权来确定。在我国古代，许多朝代有闻风奏事、闻风弹人之规定，即监察官可以根据道听途说，在尚无真凭实据的情况下仍可提出弹劾。

如果二者存在时间先后，根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条第2款规定的不重复原则，此时应当采取从前原则，即作出时间在前的决定有效。第二，建议统一文书管理。其中，根据《监察法》规定，前一种已由监察机关和被监察单位共享，后一种才是严格意义的自主惩戒权。[19] 秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期。

一是《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》明确规定的六种形式的内部政纪处分。[13] 姜伟、杨隽：《检察建议法制化的历史、现实和比较》，载《政治与法律》2010年第10期。

有关派驻机构、派出专员虽以自己名义提出监察建议，但若多轨并行，必将有碍后期管理，亦不利于事后救济。监察建议很大程度便实现了对两大指导思想的有机结合，其逻辑在于：对于超出国家监察权管理权限的事宜，由被监察单位接受监察建议并依据内部监察权作出处理，由此间接实现监察机关之意志。

如果监察建议被采纳并履行后又证实内容有误，不可避免就涉及到监察对象的原有职级恢复、财产归还和国家赔偿问题，这些都有必要专门考虑。结语 长期以来，我国以人民代表大会制度为根本政治制度并秉持议行合一原则，严格遵循权力制约原则并有效落实社会主义监督原则，由此形成并长期维系着人大之下一府（一委）两院之宪制平衡格局。2.监察建议的间接功能，则在于整改廉政制度之缺陷，以达致标本兼治、综合治理的监察良效。我们认为，这至少需要包括以下部分：①被建议单位基本情况。笔者主张，对此需区分2种情形：如果二者分别同时作出,则被监察单位作出的决定有效，以示监察机关职权行使之谦抑。监察建议的概念，重点突出了它的三重性质： 1.监察建议是基于监察机关法定职权的行为。

由此，我们便能够很清楚地将监察建议与行政监察建议在性质及内容上区分开来。因此，监察建议的生效标志仍然是送达，只不过为被建议单位还提供了一定时限的异议期。

监察建议以法治化反腐为逻辑起点，对监察决定无法触及的内容予以补充（督促型监察建议）、对内部处置明显失当的内容予以纠正（纠错型监察建议）、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化（整改型监察建议），从而成为监察全面覆盖与自主惩戒权之联结枢纽及标本兼治、综合治理之实现路径。按照内容及功能为标准，其大致可作如下类型划分： 1.督促型监察建议：对监察决定无法触及的内容予以补充 （1）内部惩戒建议：督促被监察单位及时作出内部惩戒措施 监察机关提出内部惩戒建议的规范依据，目前主要是《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款。

同时，《监察法》已经赋予监察机关相当充分之职权措施，并且遵循宪法第40条公民通信自由条款[29]，规定了监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助和监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行，故而职权不足、技术落后等因素也已经不再是制约监察机关及时获取真凭实据的木桶短板。3.整改型监察建议：对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化 监察机关提出整改型监察建议的规范依据，主要是《监察法》第45条第1款第5项规定的对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。我们认为，问责建议尽管未冠以监察建议之名，但是从主体、对象、性质、效力和后果上看，纳入监察建议是合理的。此外，对派驻机构、派出专员如何提出监察建议需作专门考虑。因此，监察机关提出建议建议之后，应当定期跟踪监察建议的执行情况。

对监察建议之概念的探究，应当综合考量监察和建议两个方面的因素。第45条提到监察机关根据监督、调查结果，依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

[35] 其观点是：仅有行政廉政监察因与监察机关作为专职反腐败工作机构的性质定位相适应而纳入监察委员会，并且仍需结合监察委员会的外部监督性（相对于被监察单位而言）以及监察对象的限定性，进而作必要调整和整合。（四）监察建议的异议程序 根据《监察法》规定，有关单位无正当理由必须采纳监察建议，否则需承担相应法律责任，但没有具体规定哪些理由才是正当理由，也没有规定如何提出及争议解决机制。

但此项制度其实有着独特历史背景，其建立在古代交通不畅、信息迟缓、取证困难、地方官员普遍权力较大等前提下，由此不仅对官员贪腐起着震慑作用，同时能够有效加强中央权威尤其是皇权地位。监察对象二元制和一元制的差异，乃是行政监察与国家监察并无承继关系的关键表征。

[26]单独地分析监察权的利益指向仍然是必要的：我们认为，国家监察的终极目标乃是为了维护国家廉政秩序及社会公共福祉而对公职人员腐败行为进行的控制。[10]况且，从建议一词来看，对方可以采纳、也可以不采纳，故而很难从中寻觅强制约束力之踪迹。[20]概言之，监察委员会虽有权监督所有行使公权力的公职人员，但对于特定的被监察单位的监察对象，在监督内容方面应是有所区分的。根据《行政监察法》第1条，本法立法目的是加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，可见行政监察之定性并不限于廉政建设和反腐败工作。

[29] 我国宪法第40条规定：中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。一方面，对于监察决定无法直接触及的内部自治层面事务，通过建议的形式间接实现监察机关之意志。

三是刑法和行政法层面，指对违法犯罪者进行刑事处罚或行政处罚，以实现警示、处罚、教育、预防等功能。②双方对理由是否正当存在争议，经有关机关依法评判并认定不是正当理由，被建议单位仍不采纳的。

鉴于内部监察的制度功能乃是国家监察无法代替的，国家监察体制改革并未将应属自治范畴的内部监察职能全部收归国家监察，故此在继续保留内部监察的同时，尚需理顺二者关系。改革如欲构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，就必须在宪法和法律中寻找有力依托和有效措施，进而落实权能、构建权威。